Es altamente probable que el Pleno del Congreso de la República apruebe por insistencia la “Ley que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política del Perú”, aprobada primigeniamente por el mismo Pleno el 16 de setiembre último, y posteriormente observada por el Poder Ejecutivo, el 6 de octubre, por ser manifiestamente inconstitucional, criterio que compartimos.

Por cierto, al momento de escribir estas líneas, a través de un dictamen aprobado el 9 de octubre, la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso ya había recomendado la aprobación por insistencia de la ley observada. Si el Pleno del Congreso llega finalmente a aprobarla, el Poder Ejecutivo tendría que interponer de inmediato la demanda de inconstitucionalidad respectiva.

Según el artículo único de la autógrafa de la ley observada, la facultad del Poder Ejecutivo de plantear una cuestión de confianza, conforme a los referidos artículos 132 y 133 de la Constitución:

“(…) está referida a materias de competencia del Poder Ejecutivo relacionadas directamente a la concreción de su política general de gobierno, no encontrándose entre ellas, las relativas a la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que afectan los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos.”

Asimismo, la primera disposición complementaria y final de la autógrafa dispone que:

“La cuestión de confianza es aprobada o rehusada luego de concluido el debate y luego de realizada la votación conforme al Reglamento del Congreso. El resultado de la votación es comunicado expresamente al Pode Ejecutivo, mediante oficio, para que surta efecto. Solo el Congreso de la República puede interpretar el sentido de su decisión.”

De esta manera, el Congreso pretende limitar el ejercicio de la cuestión de confianza por parte del Poder Ejecutivo, así como eliminar la posibilidad de que se entienda que ha ocurrido una denegación fáctica o tácita de la cuestión de confianza, figura que fue utilizada el 30 de setiembre de 2019, cuando el entonces presidente del Consejo de Ministros Salvador del Solar hizo cuestión de confianza para que el Congreso suspenda la elección de miembros del Tribunal Constitucional, pero el Parlamento continuó con la referida elección sin denegar expresamente la cuestión de confianza planteada.

Como se recuerda, el entonces presidente de la República Martín Vizcarra asumió que dicha cuestión de confianza había sido denegada de facto, por lo que procedió a disolver el Congreso y convocar de inmediato a elecciones parlamentarias extraordinarias, de conformidad con el artículo 134 de la Constitución.

Hay quienes objetan la norma observada señalando que a través de la misma el Congreso realiza una interpretación de la Constitución, algo que supuestamente no se podría hacer porque “la Constitución de 1993 no ha previsto la posibilidad de que el Congreso de la República tenga la atribución de interpretar la Constitución (…) el único que puede interpretar la Constitución es el Tribunal Constitucional.”

No compartimos el criterio de que el Congreso no puede interpretar la Constitución. Al contrario, consideramos que, implícitamente, el Congreso puede y debe interpretar la Constitución cuando ejerce su función legislativa, de modo que evite aprobar leyes que contravengan la Constitución. De hecho, existen leyes de desarrollo constitucional por mandato de la propia Constitución. ¿Cómo el Congreso podría aprobar leyes que desarrollan normas constitucionales, sin poder interpretarlas?

Lo que no debe hacer el Congreso es aprobar leyes que contravengan la Constitución, en cuyo caso, lo que corresponde es que el Tribunal Constitucional las derogue declarando su inconstitucionalidad. En tal sentido, el problema no está en que el Congreso legisle sobre cuestiones relacionadas a normas constitucionales, como los artículos 132 y 133 de la Constitución. El problema está en que, al hacerlo, contravenga o distorsione lo que dichas normas constitucionales disponen.

Y, sobre la cuestión de confianza, el Tribunal Constitucional (TC) ya ha tenido ocasión de pronunciarse hasta en dos oportunidades, estableciendo criterios que contradicen lo recientemente aprobado por el Congreso a través de la “Ley que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política del Perú”.

El primer pronunciamiento del TC se realizó a través de la sentencia del 6 de noviembre de 2018, recaída en el proceso de inconstitucionalidad contra la Resolución Legislativa N.° 007-2017-2018-CR que modificó el literal e) del artículo 86 del Reglamento del Congreso de la República (Expediente 0006-2018-PI/TC). El segundo pronunciamiento fue a través de la sentencia del 9 de enero de 2020, recaída en el proceso sobre conflicto competencial sobre la disolución del Congreso de la República (Expediente 0006-2019-CC/TC).

En ambas sentencias, el TC ha establecido que:

“(...) la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera. [STC 0006-2018-PI/TC, fundamento 75; y STC 0006-2019-CC/TC, fundamento 106].

Entonces, como señala el mismo TC: 

"[Que una norma legal pretenda] establecer que ‘no procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político’, resulta inconstitucional por contrariar el principio de balance entre poderes, pues restringe indebidamente la facultad de los ministros de poder plantear al Congreso de la República cuestiones de confianza en los asuntos que la gestión del Ejecutivo demande, desnaturalizando así la finalidad constitucional de la referida institución y alterando la separación de poderes.” [STC 0006-2018-PI/TC, fundamento 76].

En tal sentido: 

“(...) la pluralidad de escenarios en los que puede ser planteada la cuestión de confianza justifica, como no podía ser de otra forma, que no exista alguna disposición constitucional que regule los supuestos en los que ella puede ser presentada. Y ello es, además, una tendencia mayoritaria en el Derecho Constitucional comparado. En efecto, si es que la norma normarum diseñara esos casos hipotéticos, la cuestión de confianza dejaría de ser una potestad discrecional del ejecutivo para pasar a ser un mecanismo de utilización tasada.” [STC 0006-2019-CC/TC, fundamento 107].

Asimismo, el propio TC ha consagrado la posibilidad, ciertamente excepcional, de que ocurra una denegación tácita o fáctica de la confianza, la misma que pretende ser eliminada por la primera disposición complementaria y final de la autógrafa que estamos comentando. En efecto, en los fundamentos 136 y 137 de la STC 0006-2019-CC/TC, el TC señala que:

“[Este Tribunal advierte la posibilidad de que], en un afán de evitar asumir su respectiva responsabilidad política, el Congreso de la República pueda, al menos formalmente, votar a favor de la confianza pese a que, en los hechos, no adopte ninguna medida que materialice dicha manifestación de voluntad. En realidad, las mismas circunstancias en las que se desenvuelve la política no hacen sino reafirmar que este Tribunal deba introducir la posibilidad que se planteen excepciones a la regla general según la cual la denegación debe ser expresa a través de un acto de votación por parte del Congreso de la República. [STC 0006-2019-CC/TC, fundamento 136].

De hecho, este amplio abanico de supuestos hace recomendable que este Tribunal no establezca reglas perennes e inmutables en torno a las formas en las que se deniega o aprueba la confianza. En efecto, no queda ninguna duda que el acto de votación es un signo considerable respecto de la decisión del Congreso de la República, pero ello no puede impedir que, en supuestos excepcionales ―como el presentado en este caso―, sea posible asumir que incluso una votación favorable puede disfrazar una intención de no brindar la confianza solicitada.” [STC 0006-2019-CC/TC, fundamento 137].

Los argumentos señalados deberían ser suficientes para que el Congreso desista de su pretensión de aprobar por insistencia la cuestionada ley sobre la cuestión de confianza, y evite así una nueva e inecesaria confrontación entre el Parlamento y el Gobierno. Pero nos cuesta ser optimistas. Como dijimos al empezar estos apuntes, lo más probable es que el Parlamento insista y, por tanto, el Gobierno tenga que acudir ante el Tribunal Constitucional.