El hundimiento de la casa de la reforma

Cada vez que el congresista Omar Chehade interviene en el Pleno del Congreso de la República en su condición de presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento, sustentando el dictamen de alguna iniciativa legislativa que haya pasado por su comisión, no pierde oportunidad de referirse a la misma como “la casa de la reforma” (constitucional, política o electoral, según sea el caso). Lo dice repetidas veces en cada intervención, como para que a nadie le quede la menor duda.

Hoy esa casa parece estar en ruinas. En un solo día, muchos de sus inquilinos, miembros del Consejo Consultivo de la Comisión de Constitución, integrado por destacados constitucionalistas (incluyendo expresidentes del Tribunal Constitucional, expresidentes del Consejo de Ministros, exdecanos del Colegio de Abogados de Lima y profesores universitarios) han abandonado la casa como si estuviera a punto de colapsar.

Cuando empecé a esbozar estas notas, eran dos los renunciantes; anoche ya eran doce; ahora que estoy terminando, suman dieciséis: 1) Óscar Urviola, 2) Pedro Cateriano, 3) César Landa, 4) Javier Alonso de Belaunde, 5) Luciano López, 6) Elena Alvites, 7) Betzabé Marciani, 8) Rocío Villanueva, 9) Elizabeth Salmón, 10) Juan Carlos Ruíz Molleda, 11) Samuel Abad Yupanqui, 12) Raúl Ferrero Costa, 13) Fernando Tuesta, 14) Martín Tanaka, 15) Jaime de Althaus y 16) José Manuel Villalobos.

¿Qué ocurrió para que de la casa de la reforma constitucional, que parecía tan sólida y acogedora, de pronto tengan que huir raudamente muchos de sus moradores; como huye, aterrado, el narrador de la Casa Usher en el cuento de Edgar Allan Poe? 

Crónica de una demolición

Como se recordará, diversos partidos ofrecieron, durante la campaña para las elecciones parlamentarias de 2020, reformar el artículo de la Constitución que regula la inmunidad parlamentaria, bajo el entendido que la regulación actual contenida en el artículo 93 de la Constitución Política del Perú no evita que dicha institución del Derecho Parlamentario se utilice para lograr la impunidad de congresistas violadores de la ley.

Para lograr dicho propósito se pusieron sobre el tapete, básicamente, dos alternativas: suprimir la inmunidad parlamentaria, la propuesta más radical; o mantener la inmunidad, pero sacando del fuero parlamentario la posibilidad de levantarla, de modo que sea otro organismo constitucional (el Poder Judicial – PJ, el Tribunal Constitucional – TC o la Junta Nacional de Justicia – JNJ) el que levante dicha prerrogativa de los congresistas. En cualquiera de esos casos, como corresponde, lo único que estaba en juego era la reforma del artículo 93 de la Constitución; norma que, como parte del estatuto de los parlamentarios, incluye la institución de la inmunidad parlamentaria.

Siguiendo el correspondiente procedimiento legislativo de reforma constitucional, ambas alternativas fueron objeto de un intenso debate en la Comisión de Constitución y Reglamento. Tanto es así que en un primer momento pareció triunfar la postura de mantener la inmunidad, pero trasladando su levantamiento a la JNJ; aunque luego, finalmente, la mayoría de congresistas miembros de la comisión optó por su eliminación, como se expresó en el dictamen respectivo, que proponía la reforma del artículo 93.

Ese fue el dictamen que se puso en debate y votación en la sesión del Pleno del 3 de julio. En la madrugada del 4 de julio, el dictamen se aprobó con 82 votos, necesarios para seguir con el trámite de reforma constitucional sometiéndolo a referéndum, pero insuficiente para que sea aprobado en segunda votación en la siguiente legislatura por el propio Congreso, exonerándolo de la necesidad de someterlo a referéndum, para cuyo propósito eran necesarios 87 votos, de conformidad con el artículo 206 de la Constitución. Por cierto, si entonces toda la bancada de Acción Popular hubiera votado a favor, se hubiera alcanzado esa votación con holgura (solo 10 de sus 24 congresistas votaron a favor, en tanto 14 se abstuvieron). 

Al mediodía del domingo 5 de julio, el presidente de la República anunció que convocaría a referéndum para someter a votación la eliminación de la inmunidad parlamentaria. Hay que precisar que, al hacer dicho anuncio, el presidente no hacía más que ceñirse estrictamente a lo que establece el referido artículo 206 de la Constitución, que señala lo siguiente:

Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas.

Insisto, al no haberse conseguido 87 votos, pero si haberse superado los 66 votos, lo que correspondía era la ratificación de la reforma aprobada en primera votación por el Congreso, a través de un referéndum. Por tanto, más allá del tono de confrontación utilizado por el presidente de la República, el siguiente paso para lograr la eliminación de la inmunidad parlamentaria era, precisamente, el referéndum anunciado. 

La reacción de la mayoría de inquilinos de Palacio Legislativo, frente al anuncio presidencial, nos condujo, finalmente, al que será recordado como uno de los hechos más bochornosos del actual Parlamento. El presidente del Congreso convocó a una sesión del Pleno para que, entre otras cuestiones, se vote la reconsideración de lo votado el sábado en la madrugada y, de ser el caso, se proceda a una nueva votación del dictamen de la reforma del artículo 93 de la Constitución. Sin embargo, una vez aprobada la reconsideración, en lugar de someterse a nueva votación el mismo texto votado el sábado, con la expectativa de que esta vez se llegue a los 87 votos, a través del artilugio de proponer un texto sustitutorio, se puso a votación, además del artículo 93, la reforma de cuatro artículos adicionales, que nada tienen que ver con la inmunidad parlamentaria.

De este modo, sin que se haya seguido el procedimiento legislativo respectivo (que implica la debida sustentación y debate de los proyectos de reforma constitucional, la solicitud de opinión a los organismos involucrados, la aprobación de los dictámenes respectivos, y su inclusión en la agenda del Pleno de manera específica, para su debate y votación en el Pleno), de un plumazo, se reformaron cuatro artículos de la Constitución, que nada tienen que ver con la inmunidad parlamentaria: la eliminación de la prerrogativa de antejuicio político para los ministros de Estado (artículo 99); la relativización de la institución de la irresponsabilidad penal del presidente de la República, en tanto Jefe de Estado, durante el ejercicio de su mandato (artículo 117); y la eliminación de las prerrogativas de inmunidad del Defensor del Pueblo (artículo 161) y de los magistrados del Tribunal Constitucional (artículo 201).

Impunidad en la casa de la reforma

Los vicios señalados son del todo evidentes y constituyen inconstitucionalidad de forma por déficit deliberativo, sobre lo cual el TC tiene una clara jurisprudencia. Por tanto, en el supuesto que el Pleno del Congreso ratifique el entuerto a través de una segunda votación que alcance cuando menos 87 votos a favor, consiguiéndose la aprobación de la respectiva ley de reforma constitucional; no hay duda que dicha ley será motivo de una demanda de inconstitucionalidad, la que, consideramos, será declarada fundada por el TC.

En lugar de hacer su tarea de garantizar que el procedimiento legislativo de reforma constitucional de la inmunidad parlamentaria llegue a buen puerto; el guardián de la casa de la reforma, impunemente, avaló que se festinen los debidos procedimientos parlamentarios. Cuando lo que correspondía era que todas esas otras reformas constitucionales, diferentes a la de la inmunidad parlamentaria, sigan su trámite regular en la casa de la reforma, como propuso el grupo parlamentario del Partido Morado; el presidente de la Comisión de Constitución aceptó las insólitas propuestas de quienes piensan que se puede legislar por revanchismo.

La reacción de un grupo de inquilinos de esa casa (los miembros de su Consejo Consultivo) frente a tamaño despropósito, al renunciar masivamente, no pudo ser más elocuente.

Para el expresidente del TC Oscar Urviola, la forma cómo se presentó ante el Pleno el dictamen en mayoría sobre la eliminación de la inmunidad parlamentaria, cuyo alcance, de manera inesperada, sin la debida fundamentación, ha afectado la autonomía y facultades de los magistrados del TC, el defensor del Pueblo, el presidente de la República y los ministros de Estado, altera las bases del sistema democrático, que se basa en la división de poderes y el sistema de pesos y contra pesos. En tal sentido, estas decisiones alteran el orden constitucional y el normal funcionamiento del sistema democrático al aprobar dictámenes sin observar el más elemental principio de la función parlamentaria, como es el serio y profundo debate de los proyectos; constituyendo una actitud de flagrante violación constitucional, que la historia registrará.

Al expresidente del Consejo de Ministros Pedro Cateriano, al renunciar, le bastó una escueta línea: “Renuncio al consejo consultivo de la comisión que usted preside’’. Tajante y elocuente en su parquedad. Como diciendo, entre líneas, lo que se ha hecho es de tal gravedad que su renuncia no merece mayor explicación.

El también expresidente del TC César Landa, considera que lo ocurrido pone de manifiesto una decisión mayoritaria irreflexiva, que quiebra los principios constitucionales de división de poderes, y de control y equilibrio de poderes; y que, asimismo, la decisión de la mayoría parlamentaria no solo ha desconocido que el Congreso no es un poder constituyente, sino un poder constituido y que las reformas constitucionales para ser válidas deben respetar los límites constitucionales formales y materiales, explícitos e implícitos.

Los demás renunciantes se pronunciaron en sentido parecido. Incluso constitucionalistas que aún no han renunciado al Consejo Consultivo de la Comisión de Constitución, como Omar Cairo Roldán, han señalado que la reforma realizada es inconstitucional y que será declarada nula en todo aquello que excede el artículo 93 de la Constitución.

Si algún prestigio tenía la casa de la reforma, este se ha hundido; como se hundió la casa Usher, con sus propietarios dentro, en el famoso cuento de Edgar Allan Poe.